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金永明:学思践悟十九大 | 依法治海在中国海洋强国战略思想中的保障作用

 日期: 2017/11/20
作者: 马蕾
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党的十九大报告指出,我国要坚持陆海统筹,加快建设海洋强国;要以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,遵循共商共建共享原则,加强创新能力开放合作,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

一、新时代中国海洋强国战略思想的成形

党的十九大报告关于海洋强国战略的上述内容,不仅为我们加快建设海洋强国指明了基本原则、重点路径和根本目标及努力方向,而且也是对党的十八大报告首次完整提出建设海洋强国战略目标的深化和发展,构成新时代中国特色海洋强国战略思想体系。即中国海洋强国战略在基本内容(提高资源开发能力、发展海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益)、基本要求(“四个转变”)、基本原则、重点路径和根本方向,以及在认识、理解和经略海洋等方面的内涵,构成新时代中国特色海洋强国战略思想体系。

不可否认,中国特色海洋强国战略思想是中国特色社会主义思想重要组成部分,所以在全面建成小康社会、全面推进中国特色社会主义现代化建设的伟大事业、伟大工程中,建设海洋强国的意义和作用不可或缺、不可替代,而在加快建设海洋强国的过程中,不可避免地应妥善处理我国与其他国家存在的海洋领土主权及其他海洋权益争议问题,以确保我国在主权、安全和发展上的利益。

二、依法治海的必要性及其适用法律的范围界定

不容置疑,合理处置国家之间存在的海洋领土主权争议及其他海洋争议问题,唯一而可行的方法或途径是通过直接有关国家之间的协商和谈判等手段缔结最终协议和平解决,应该是各国遵循的最佳路径选择,但由于各方面的原因和理据,即使通过多次的协商和谈判仍无法得到合理解决时,则应本着谅解和合作的原则和精神共同管控海洋秩序并应对危机事态,应是有效而可行的临时性的具体措施或安排。

无论是相关国家之间最终缔结协议,还是采取临时措施或安排管控事态,应该遵循包括《联合国海洋法公约》在内的国际法的原则和制度,这是毫无疑义的,即“依法治海”是维系包括东亚在内的世界海洋秩序的重要保障,也是国家诚意履行国际法的基本要求。

然后,此处的“法”是指哪些法律和规章呢?众所周知,海洋法是国际法的组成部分,所以,海洋法的渊源自然地来自于国际法,并应遵循国际法的规范。依据《国际法院规约》第38条的规定,国际法的法律渊源主要为条约(成文法)、国际习惯(不成文法)、一般法律原则,以及司法判例及各国权威最高之公法学家学说等内容。据此,我们可将海洋法分为二种类型。第一种类型:广义说,即其是指海洋法体系(成文法)、习惯国际法以及与海洋有关的所有规章和制度,包括国际组织诸如国际海事组织那样的机构通过的决议及制定的制度;第二种类型:狭义说,其仅指海洋法的二大体系,即1958年“日内瓦海洋法公约”和1982年《联合国海洋法公约》体系。

可见,从成文法的角度看,“依法治海”的基础主要是海洋法的二大体系。而对于这两大海洋法体系的关系,依据《联合国海洋法公约》第311条第1款的规定,在各缔约国间,本公约应优于1958429日日内瓦海洋法公约,所以,一般所称的海洋法主要指《联合国海洋法公约》体系(正文及九个附件)。换言之,“依法治海”应依据《联合国海洋法公约》体系予以维系和构建。其效果是各国应依《联合国海洋法公约》体系所规范的原则和制度,完善国内海洋法,并合理处理和解决与其他国家之间的海洋争议问题,实现依法治海目标。为此,可以将“依法治海”的内容归纳为依法主张权利,依法行使权利(开发和利用海洋的空间和资源)以及依法解决争议。

三、依法治海内容的基本含义

第一,依法主张权利。对于海洋领土主权争议问题,应依据领土取得理论,解决相关国家之间存在的领土主权争议。由于《联合国海洋法公约》未规范或无权调整领土取得及丧失的内容,即《联合国海洋法公约》无法解决领土归属问题,所以应依一般国际法的领土取得及丧失理论解决海洋领土争议问题。因为《联合国海洋法公约》前言指出,各缔约国确认本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据。而在一般国际法的领土取得及丧失理论中,其经历了发现(原始取得)--先占(原始权利)--有效控制(权利延续)的历程,体现对领土的原始权利的取得、权利的延续和权利的巩固等特征,所以,对于领土争议问题应依据上述理论予以处置,特别应基于历史事实和国家依国际法的发展对其予以管辖的行为进行确认。

第二,依法行使权利。沿海国对依据“陆地支配海洋原则”确立的各种海域具有开发和使用的权利,但沿海国在开发和利用海洋的空间和资源时应尊重其他国家(使用国)的权利,包括“适当顾及”、合理和公平等,以确保使用国在各种不同海域行使包括航行自由在内的权利,并为合理有序地利用海洋的空间和资源提供保障。

第三,依法解决争议。尽管沿海国依据“距离原则”,对各种不同范围的海域具有主权权利和管辖权,但在有限海域内无法满足有关国家的权利主张和要求时,或者对于《联合国海洋法公约》内的原则和制度在认识和理解上发生差异时,相关国家之间就会发生海洋争议问题(例如,海域划界问题,资源开发问题等),所以,应依据《联合国海洋法公约》的争端解决机制予以处理。

可见,《联合国海洋法公约》体系重点规范了国家主张海洋权利,国家使用海洋权利,以及国家解决海洋争议等方面的内容,但由于其是妥协和一揽子交易的结果,不可避免地在某些原则和制度上存在模糊性和不可操作性。例如,对于专属经济区和大陆架的划界问题仅规定了公平解决的公平原则(衡平原则),而对于如何运用划界的具体方法、相关因素的范围和作用,以实现公平解决等没有明确的规定;对于岛屿制度中的岛屿与岩礁地位的认定,其要件及用语存在含糊性,实际难于操作和认定,进而出现不同甚至对立的国家实践,引发相应的争议。这些《联合国海洋法公约》在原则和制度上的理论缺陷,需要在后续的司法判例及国家实践中予以发展和确立。所以,从这个意义上说,相关国际司法或仲裁机构的判决或裁决以及国家之间解决争议的协议(国家实践),对于丰富和发展海洋法的原则和制度就显得特别重要。

四、中国应对和处置海洋争议的态度及成效

中国是国际法的坚定支持者、维护者和遵守者。我国在恢复联合国的合法席位后,不仅全程参与制定了《联合国海洋法公约》的第三次联合国海洋法会议,提出了具体的方案和建议,而且不断地丰富和完善与海洋有关的国内法律和规章,即从《联合国海洋法公约》体系的基本原则和制度,以及海洋的空间和功能性规范出发,形成了中国国内海洋法体系。同时,在实践上取得了一定的业绩,包括通过和平的方法尤其是政治方法与周边12个国家解决了陆地边界问题,与越南缔结了北部湾的海域划界及其渔业协定,与韩国开展海域划界谈判工作,与日本构筑海洋事务高级别磋商机制,与菲律宾展开南海问题的磋商进程等,这对于维系包括东海、南海在内的海洋秩序有一定的贡献和作用。

诚然,对于海洋争议在相关国家之间通过协商和谈判等政治方法缔结最终协议是最佳的路径选择,但在权利主张的理据、海域划界的方法和原则、海洋资源开发的模式等方面存在不同甚至对立的政策及态度,所以依据海洋法解决与中国存在的海洋争议问题依然存在很大的难度。为此,一方面应继续就《联合国海洋法公约》体系内的原则和制度予以研讨;另一方面应不断地充实与海洋有关的国内法律和规章,以真正实现依法治海的目标。而要让中国的海洋政策和主张易被其他国家所接受,中国的任务依然非常艰巨,但为维系包括东亚在内的海洋秩序,在最终解决海洋争议前相关国家通过努力尤其是谅解和合作的精神制定一些临时性的合作措施就特别关键,以共同管理海洋争议问题,预防安全事故。这是包括中国在内的众多国家的共同愿望和合理要求,也是中国的一贯立场和态度。(作者系上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任、研究员,中国海洋发展研究中心研究员,中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长)

 

来源:文汇  2017115

 

文字:金永明 | 图片: | 编辑: 马蕾  

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